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  • Domenico Nania

Autonomia differenziata, gli errori della riforma del 2001

Il "falso" federalismo e i pericoli per l'unità dello Stato.


Una rilettura delle misure che hanno finito con l'aumentare il divario tra Nord e Sud. La modifica del Titolo V ha creato più problemi di quanti ne abbia risolti.


Domenico Nania, ex vice presidente del Senato

Le misure adottate nel dopoguerra, dalla Cassa per il Mezzogiorno ai piani per il rilancio del sud, hanno fallito e non sono certo che si potrà mai raggiungere l’obiettivo dello sviluppo del Mezzogiorno con rimedi parziali privi di respiro strategico tipo la fiscalità di vantaggio, le zone franche, gli ipotizzati premi all’innovazione o la riproposizione estemporanea e fantasiosa di una spedizione dei mille. Forse l’errore è di veduta e per questo concordo con quanti pensano che, fintantoché quella meridionale non ridiventerà una questione nazionale, difficilmente si troverà come superarla. Roma, agenzia DIRE, 10 febbraio 2011. "I treni che vengono dal nord hanno i moscerini spiaccicati" sul finestrino davanti mentre "quelli del sud no: sono più veloci i moscerini dei treni". Lo dice il ministro dell'Economia, Giulio Tremonti, arrivando alla stazione Termini a Roma, di ritorno da un viaggio nel Mezzogiorno, in treno, con il sindacalista Luigi Angeletti e Raffaele Bonanni. Sulla lentezza dei treni, il Ministro aggiunge: "Il viaggio da Milano a Roma si fa in tre ore, invece da Roma a Reggio Calabria siamo partiti ieri alle 12.00 e siamo arrivati alle 19.00". Al cronista che gli chiede se occorreva un viaggio per rendersi conto di questa situazione, Tremonti risponde: “Sì”. Era ora! Alla fine anche Tremonti, dichiarando che “il futuro del Paese dipende dal Mezzogiorno” e ripetendo qualche mese dopo che “la questione meridionale è un problema nazionale”, ha percepito i danni che i ritardi del meridione recano al Paese. Insomma, se dal 1861 - in termini di servizi, infrastrutture, occupazione, redditi e risorse - la forbice, tra nord e sud, s’è viepiù allargata e il divario, tra pezzi del Paese che corrono e altri che arrancano, è sempre aumentato, la coesione sociale si può solo desiderare, l’Unità nazionale si può solo perdere! Il federalismo, da questo punto di vista, potrebbe rappresentare – se fatto bene e dentro una cornice unitaria - l’occasione buona per uno sviluppo delle regioni più arretrate solo se la spinta auto propulsiva è accompagnata da politiche di sostegno coordinate dal governo centrale. Nonostante alcuni addebitino al partito di Bossi la colpa di un decollo economico, sociale e produttivo che nel meridione non ha mai raggiunto la dimensione del centro e del settentrione, le responsabilità abitano altrove perché quando si poteva restringere la forbice tra il centro-nord e il sud, coniugando federalismo e mezzogiorno, l’aspettativa è stata spazzata da un Governo di centro-sinistra che, con cinismo e per convenienza, ha cancellato dal vecchio art. 119 quelle coperture costituzionali che la carta del ’48 riservava al sud e le Isole. Nel 2001, infatti, la maggioranza di centro-sinistra, Presidente del Consiglio Giuliano Amato, con il voto contrario del centrodestra e della Lega, con pochi voti di scarto e due giorni prima dello scioglimento delle Camere, cancellò dalla Costituzione un comma, il terzo del 119, che poteva diventare, dentro il modello federale, la base di partenza obbligata per politiche speciali di sostegno e di accompagnamento allo sviluppo del sud. In quel comma era scritto che “per provvedere a scopi determinati, e particolarmente valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali”. Che cosa ha fatto il centro-sinistra, in quattro e quattro otto, incurante di tutte le obiezioni che pure la destra sollevò, di quelle parole che attribuivano alla questione meridionale una dimensione nazionale e una copertura costituzionale? Le cestinò e le sostituì introducendo “un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante”. Come se la questione meridionale fosse soltanto economica e fiscale. Come se non fosse la conseguenza di fratture serie, profonde e lontane che si sono via via aggravate. Come se non fosse figlia di un’Unità che all’epoca danneggiò il meridione e di cui la Costituzione si era fatta carico. Alcuni dissero che il centro-sinistra sostituì gli interventi speciali a favore del Mezzogiorno con i fondi per le aree svantaggiate di tutto il Paese (i fondi Fas) per catturare il consenso di chi aveva in mente di votare per la Lega. Altri, per compiacere Bossi e bloccare l’alleanza con Berlusconi e Fini. Io per ragioni di utilità, e sopravvivenza, politica-territoriale. Fatto sta che nel 2001, e col Titolo V (come ho denunciato al convegno SVIMEZ, svoltosi a Palermo il 6 novembre 2009 e pubblicato nel quaderno n. 24/2010), la sinistra italiana, prima cacciò dalla Costituzione la dimensione nazionale, strutturale e istituzionale della questione meridionale, e poi perfezionò il delitto rovesciando la competenza legislativa tra Stato e Regioni, eliminando la tutela dell’interesse nazionale (di cui al vecchio art.117), ignorando l’utilità di una clausola di protezione, introducendo il terzo comma dell’art.116 (il federalismo a doppia velocità tra regioni ricche e meno) e avviando quella che un autorevole consigliere istituzionale dei Presidenti Ciampi definì “secessione mascherata”. “Il mio intervento non sarà di politica economica. Accennerò solo alcune riflessioni di carattere politico e istituzionale, già presenti nella stessa relazione a firma di Padovani e Bianchi. Dico subito che la sottoscrivo per quello che dice mentre dissento nella parte che tace. La sottoscrivo quando guarda ai problemi indicando una via d’uscita. Dissento quando non fornisce le generalità dei responsabili. In particolare, la condivido quando riconosce alla questione meridionale una dimensione nazionale. Si tratta di un passaggio culturale e politico centrale perché nega la tesi di chi sostiene che bisogna rispondere alle aree forti del Paese con una competizione per territori. Se passasse questa tesi, tutta la questione meridionale rimarrebbe prigioniera del modello autopropulsivo (che trova il suo fondamento nella riforma del Titolo V, voluta nel 2001 dal centro sinistra) e libererebbe il Paese dall’obbligo di ridurre la forbice tra il sud e il nord. L’art. 119 della Costituzione, nella versione del '48, stabiliva che “per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole regioni contributi speciali”. Ripeto. Nella Costituzione che c’era una volta, e che non c’è più (perché l’articolo 119 è stato modificato dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2001 "Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione"), era prevista la copertura costituzionale della questione meridionale in attuazione dell'art. 3 (laddove è statuito che la Repubblica agisce per rimuovere gli ostacoli che impediscono un’eguaglianza effettiva). Una volta sostituita la previsione costituzionale con lo sviluppo auto propulsivo, il Mezzogiorno e le Isole sono stati abbandonati al loro destino e nelle mani di classi dirigenti locali molto spesso più attente ai loro territori che a una visione nazionale della questione meridionale. SVIMEZ significa Associazione per lo Sviluppo del Mezzogiorno. La riforma del 2001 ha tolto la copertura costituzione che la Carta del ’48 aveva concesso con l’intervento speciale in favore del Mezzogiorno e delle Isole e ha inserito come parametro di riferimento il criterio dei territori con minore capacità fiscale per abitante. Se la Lega e il centrosinistra chiedono il riparto dei fondi Fas per tutti i territori, con minore capacità fiscale, è in seguito alla modifica dell'articolo 119, voluta dall’Ulivo, che in qualche modo assimila le zone svantaggiate del Veneto e della Sicilia, della Lombardia e della Calabria. Questa parità tra zone fiscali svantaggiate e fittizie, nasconde una profonda disparità di base e determina l'allargamento costante di quelle distanze tra nord e sud che sono sotto gli occhi di tutti. Come lascia intendere la relazione SVIMEZ, questa equiparazione qualitativa tra zone svantaggiate è del tutto irreale e fittizia, perché una zona svantaggiata del Nord non versa nello stesso contesto economico-infrastrutturale-produttivo di una zona svantaggiata del Sud; perché un modello di sviluppo come quello del Centro-Nord non può mai, e poi mai, essere comparato con quello sottosviluppato del Sud. Nella stessa riforma del 2001, al danno si aggiunge la beffa, quando, con l'articolo 116, 3° comma, s’inserisce quel federalismo a geometria variabile e a doppia velocità, che suscita altri vantaggi per le regioni più ricche. L’art. 116, infatti, stabilisce che la Regione interessata può chiedere e ottenere altre forme e condizioni particolari di autonomia nelle materie di cui all’art. 117. Quali sono queste materie? Ne cito alcune: la produzione di energia, la sicurezza in materia di lavoro, la tutela della salute, la protezione civile, l’alimentazione, l’ordinamento sportivo. E ancora: le grandi reti infrastrutturali, la previdenza complementare integrativa, l’armonizzazione dei bilanci pubblici. Tutte materie passate alle Regioni. Tutte materie strategiche sulle quali una Regione, con le risorse economiche necessarie (ai sensi del 119), può chiedere e ottenere dallo Stato - insieme con quelle di cui alla lettera N (norme generali sull'istruzione) e S (tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali) - altre competenze, poteri e forme di autonomia. Nel disprezzo evidente di ciò che statuisce l'art. 3 della Costituzione, sull'eguaglianza formale e sostanziale, solo le regioni ricche possono permettersi questo lusso. Non certamente quelle povere e del Sud che faticano nella gestione delle competenze ordinarie assegnate dal Titolo V. Si può fare del Mezzogiorno e delle Isole una questione nazionale? La mia risposta è positiva, se la grande competizione per il governo del Paese rimane per grandi valori. Se diventa per territori, il rischio è quello di scivolare verso un piano inclinato dove, nella competizione tra partiti di aree forti e popolate e partiti di aree deboli e svantaggiate, alla fine l'interesse particolare sovrasta quello generale”. Una destra che fa la destra respinge l’ipotesi di una secessione, qualunque sia la forma e il contenuto. Il federalismo, di per sé, non mette in discussione lo Stato unitario ma il centralismo burocratico e farraginoso. Fatto bene, attribuisce ai cittadini un controllo maggiore sull’uso delle risorse pubbliche e incoraggia la responsabilità delle classi dirigenti locali. Fatto male lacera ancora di più i territori, aumenta il divario tra le Regioni e colloca il Paese sul piano inclinato della secessione. Il forte interesse dei parlamentari centro-tosco-emiliani al federalismo istituzionale e fiscale. La loro partecipazione calorosa al dibattito d’Aula. Il numero dei loro interventi. La sostanza dei loro argomenti. Tutto conferma quanto ho sempre pensato: il pericolo che corre l’Italia non è il cesarismo di qualcuno ma la disgregazione di qualcosa, e, dunque, ogni occasione mi sembra buona per denunciarne vizi e pericolosità. L’ho detto ad Asolo il 7 novembre 2008, lo ridico ora. La sinistra postcomunista ha introdotto la devolution dinamico-finanziaria sia per svincolare le regioni rosse (dove amministra ininterrottamente da quasi 70 anni) dalla dipendenza finanziaria centralista, sia per metterle in cassaforte con una riforma del Titolo V che crea 2 modelli istituzionali autonomi e autosufficienti (quello statale e federale). A Roma governa la sinistra? Tanto meglio. In ogni caso, le regioni rosse con la devoluzione del Titolo V detengono le materie, le competenze e le risorse che occorrono per farcela da sole. Se poi si aggiunge quella miriade d’enti, sotto-enti, strutture collaterali, consigli d’istituti, comitati di gestione, di quartiere, agenzie, comunità, consorzi, rappresentanti sindacali… a conti fatti, un federalismo su misura e la moltiplicazione dei centri di potere risale a una cultura, un po’ figlia del sessantotto e un po’ del combinato disposto gramsciano-togliattiano-ingraiano, che ha generato il doppiofondo dell’apparato politico-amministrativo che svuota di funzioni alcune Istituzioni tradizionali, amplia i centri di spesa, aumenta a dismisura il numero di chi vive di politica e aggrava il deficit pubblico. Per sgombrare il campo dagli equivoci, quando richiamo il senso strategico di cui al Titolo V, non mi riferisco alla lucida azione di questo o quel suo big, di un grande vecchio per intenderci, né a una decisione di vertice tipo vecchio Pci. Fotografo soltanto un panorama, dove tuttora non manca chi cambia le regole per impedire, che in una democrazia si possa passare, anche se a malincuore, la mano! Se la devolution dinamica e la secessione mascherata giova e produce egemonia laddove una cultura politica, e lo schieramento di riferimento, è in condizione di vincere per sempre, e da sola, la Lega, domani, potrà servirsene per compiere la stessa cosa nelle Regioni del Nord? Può darsi. Bossi e i suoi ne sono convinti. Io ne dubito perché il clima e lo sfondo sono diversi da quelli che nell’immediato dopoguerra consentirono la nascita delle regioni rosse: il centrodestra è più influente, i mezzi di comunicazione di massa sono più diffusi, il pensiero nazionale è più consolidato e la partita vede almeno tre squadre in grado di competere, il PdL, la Lega e il Pd. Preoccupazioni da sottovalutare? A seguire, i tredici punti secondo cui la devolution dinamica e finanziaria, senza una clausola di salvaguardia, potrebbe condurre il Paese verso la disgregazione politica e istituzionale. 1° punto: cancellazione del vecchio 114 Costituzione, fondato sulla preminenza dello Stato, e introduzione del nuovo che considera lo Stato uno dei tanti ordinamenti come i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni di cui si costituisce la Repubblica. 2° punto: trasformazione del monopolio legislativo statale, di cui all’articolo 70 della Costituzione (“La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”), nella sovranità duale tra Stato e Regioni, di cui al nuovo 117, primo comma (“La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione…”). 3° punto: cancellazione della norma, vecchio 117, che nel 1° comma, attribuiva alle Regioni soltanto la possibilità di emanare “norme legislative, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato…” e nelle materie, poche e poco importanti, di loro competenza. 4° punto: sostituzione della scala gerarchica che vedeva in testa la legge costituzionale, poi quella statale e infine le norme regionali con la nuova, di cui al 117, 1° comma, che trova sempre in testa la legge costituzionale, ma subito dopo, alla pari, la legge statale e quella regionale. 5° punto: cancellazione della norma che, nel vecchio 117 e 127, garantiva la tutela costituzionale dell’interesse nazionale. 6° punto: rovesciamento dei criteri che, nel vecchio 117, ripartivano le materie e le competenze tra Stato e Regioni. Prima era lo Stato ad assegnare alcune materie alle Regioni, trattenendo tutto il resto per sé. Attualmente, al contrario, lo Stato detiene in maniera esclusiva solo alcune materie, condivide una parte, le concorrenti, con le Regioni e assegna tutte le altre, presenti e future, alle Regioni. 7° punto: violazione della parità giuridica tra gli italiani per effetto di quel rovesciamento, di cui al nuovo 117, che assegna alle Regioni la potestà legislativa residuale (art. 117, 4° comma: “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”) senza prevedere la norma di blocco a favore dello Stato. 8° punto: attribuzione alle Regioni della potestà legislativa su materie concorrenti che dovrebbero, per natura e capacità d’espansione, appartenere allo Stato (le grandi reti di trasporto e di navigazione, la produzione e distribuzione dell’energia, le professioni, la sicurezza sul lavoro, la tutela del risparmio e del credito, l’istruzione, l’ordinamento della comunicazione, l’ordinamento sportivo. 9° punto: introduzione di una norma, il 116, terzo e quarto comma (“Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente alla giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli Enti Locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa tra lo Stato e la Regione interessata”.) che rende possibile una secessione mascherata. 10° punto: introduzione di una norma che consente la costituzione di organi comuni tra più Regioni. Tenendo conto che il 121 cita come organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente e che il 117, penultimo comma, consente alla Regione d’individuare organi comuni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, le Regioni sono messe in condizioni di porsi, finanche come entità macroregionali, sullo stesso piano dello Stato. 11° punto: introduzione di una norma, al terzo comma del 118, che prevede “forme di coordinamento tra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117…”. Questa norma, all’apparenza del tutto innocua, attribuisce alle Regioni, ai sensi del 118, la dignità di soggetto istituzionale che tratta e concorda con lo Stato forme di coordinamento nelle materie di cui alla lettera h), 117 (ordine pubblico e sicurezza), che poi sono quelle sulle quali l’Ulivo, per cinque anni, ha martellato i cittadini accusando il centrodestra di affidarle, con la devoluzione di Bossi, a 20 polizie locali. 12° punto: introduzione del 117, ultimo comma: “…la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato…”. Prove tecniche di politica estera. 13° punto: introduzione del federalismo fiscale. Articolo 119: “Le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa… hanno risorse autonome… stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri… dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio…”. Ricordo alcuni dei riferimenti normativi con i quali il disegno di Lorenzago aveva ricondotto la devolution dinamica e la secessione mascherata dentro la visione unitaria della Repubblica. Il disegno di legge era intervenuto innanzitutto reintroducendo il primato dello Stato attraverso tre clausole di supremazia che sono fondamentali in un assetto di tipo federale: articolo 41 (“Lo Stato può sostituirsi alle Regioni, alle Città metropolitane, alle Province e ai Comuni nell’esercizio delle funzioni loro attribuite dagli articoli 117 e 118”), articolo 45 (“Il Governo, qualora ritenga che una legge regionale o parte di essa pregiudichi l’interesse nazionale della Repubblica…”) e articolo 3 e seguenti sull’istituzione del Senato federale. Quindi, con l’articolo 39, aveva sostituito il 117, Titolo V (riportando alcune materie concorrenti, tipo le grandi reti di trasporto e di navigazione, la produzione e distribuzione dell’energia, le professioni, la sicurezza sul lavoro, la tutela del risparmio, la difesa del credito, l’istruzione, l’ordinamento della comunicazione, l’ordinamento sportivo…, nella competenza esclusiva dello Stato), precisato le funzioni e gli organi comuni, di cui al 117, penultimo comma, e ribadito che l’attività della polizia locale ha natura meramente amministrativa, secondo il disposto di cui all’articolo 158 del decreto legislativo 112/98, noto come decreto Bassanini. Poi, con l’art. 59, aveva abolito la secessione mascherata e la devolution dinamica di cui all’articolo 116, Titolo V. Infine, nelle norme transitorie, aveva previsto l’entrata graduale del federalismo fiscale e istituzionale, dopo l’elezione diretta del premier. La devolution dinamica, la secessione mascherata e il federalismo fiscale possono rappresentare una miscela esplosiva in grado di far saltare l’assetto unitario dello Stato - un problema e non un’opportunità - se rimangono a lungo senza contrappesi e senza presidenzialismo. Chi vagheggia una macroregione del Nord, nelle mani della Lega, una del Sud, in quelle del centrodestra, e una del Centro, eternamente a sinistra, può condividere una riforma come quella del Titolo V, perché, in effetti, lavora in questa direzione. Chi, come il centrodestra, ha un’altra mission – una Comunità, una Nazione e uno Stato – sa benissimo che non può ammainare la bandiera e rinunciare alla sua funzione storica unitaria.





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